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固体废物管理国际经验对我国的启示

    文章来源:巴塞尔公约亚太区域中心 李金惠等 发布时间:2017年09月13日 点击数: 字号:

前言

  我国固体废物管理的重要基础和主要依据是1995年开始实施的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固体法》)。自《固体法》实施以来,其对我国固体废物污染防治工作发挥了积极作用,各项管理制度不断建立和完善,工业固体废物的综合利用水平、城市垃圾和危险废物无害化处置水平得到明显提高。

  然而随着我国工业化和城镇化的快速发展,固体废物产生量逐年上升,引发的环境质量和环境风险问题日益突出。特别是党的十八大以来,国家高度重视生态文明建设和环境保护工作,将生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义总体布局,全社会发展理念和发展方式发生深刻转变,当前我国固体废物管理在制度设计与实施、政策措施等方面存在不足,已不能满足新时期以“提高环境质量”为核心的发展目标,对《巴塞尔公约》废物管理以及美国、欧盟、日本等国家和地区的固体废物管理进行分析,学习其先进成果与管理经验,有助于我国固体废物管理工作的优化与提升。

国际固体废物管理分析

  《巴塞尔公约》废物管理

  《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》(简称《巴塞尔公约》)是唯一旨在控制危险废物和其他废物越境转移及其处置的全球性国际法律文件。《巴塞尔公约》公约于1989年获得通过,1992年开始生效。《巴塞尔公约》通过之时即明确了三大核心宗旨:减量化—将危险废物的数量和危险性降至最低;环境无害化—危险废物及其他废物的就近环境无害化处置;越境转移控制—按环境无害化管理原则将危险废物及其他废物的越境转移减到最低。

  随着社会经济和技术的发展,21世纪初期,《巴塞尔公约》履行职能的国际环境发生演变:由此前的废物特别是危险废物被完全视为一种应尽可能限制其转移的环境危害,转变为对废物资源性的逐渐认识。《巴塞尔公约》发展的重心开始转向强调废物减量化和环境无害化管理。2011年,《巴塞尔公约》缔约方大会第十次会议通过了关于废物减量化的重要决定“卡塔赫纳宣言”,此后陆续通过了“卡塔赫纳宣言”实施行动路线图、开发《废物预防和减量技术准则》等,积极推进各缔约方开展废物预防和减量。同年,废物环境无害化管理被列为促进公约成效的重要工具之一,《巴塞尔公约》更加侧重从国家战略和政策层面指导缔约方实施环境无害化管理。

  《巴塞尔公约》发展中,重视公众参与,伙伴关系举措被确立为实现废物环境无害化管理和减量化的重要手段。《巴塞尔公约》发展伙伴关系机制的目的是,协助政府和利益相关方更有效地处理日益严重的需优先控制的废物问题,包括帮助所有利益相关方加强合作;联合专家和决策者制定指导方针并充分利用各方资源;通过合作为废物环境无害化管理所需开发工具和制定战略降低成本。伙伴关系已经成为执行《巴塞尔公约》战略框架的重要机制,移动电话伙伴关系、计算设备行动伙伴关系以及住家废物伙伴关系,促进《巴塞尔公约》实施取得了积极进展。

  美国固体废物管理

  发展历程。1 9 6 5年,美国国会颁布了第一部有关固体废物管理的联邦立法《固体废物处置法案》。1970年通过的《资源回收法案》及1976年通过的《资源保护和回收法案》(Resource Conservation andRecovery ActRCRA)分别对《固体废物处置法案》进行了修正。CRA法增加了关于适当处置危险固体废物的规定,对原有的固体废物管理体系进行了重新构建。此后,被修正的《固体废物处置法案》,实际上是联邦《固体废物处置法案》与所有后来的修正案的集合体,常被称为RCRA

  美国《固体废物处置法案》制定和修正的过程反映了固体废物管理基本方针从最初重视废物末端处置向强调减少废物和节约资源的转变。RCRA的主要目标是采用环境安全方式实施危险废物的削减与管理,在促进健康与环境保护的同时,以保护基础的物质资源和能量资源为目标。RCRA确定了美国固体废物管理的新思路,即废物预防(源头削减)、回收利用、焚烧和填埋处置。废物资源的回收利用是美国各州固体废物管理计划中不可缺少的内容,是获取联邦政府财政援助的必要条件。

  法律框架和主要制度。R C R A是美国固体废物管理的基础性法律。美国除国会立法外,联邦环境保护局还负责制定了关于固体废物和危险废物收集、贮存、运输和处置等的系列规定,形成了较为完善的固体废物管理的法律体系和管理制度,如分类分级管理和环境经济政策等。

  美国RCRA的管理范围包括一般固体废物和危险废物两大类,实行国家和地方的分级管理:联邦环境保护局负责管理危险废物,各州政府对非危险废物进行管理,州政府制定的固体废物管理计划需经联邦环境保护局批准。同时,为方便危险废物监管,根据产生量不同,其环境风险产生者应承担的环境责任也应不同的原则,美国环保署按照每月危险废物产生量及危害程度,将产生者划分为3类(大源、小源、豁免小源),实施差别化管理。此外,随着对危险废物风险评估能力的不断提高,美国环保署认为RCRA中相关法规对低风险的危险废物实行了过于严格的管理,给社会和危险废物生产者增加了不必要的、高额的处理处置费用,对此于1995年颁布《危险废物鉴别法规》对RCRA管理的危险废物做了部分豁免排除。

  为鼓励固体废物实现充分利用、控制固体废物填埋处置对环境造成的污染,美国在城市固体废物管理中还广泛利用市场力量,充分发挥许可、税收、抵押等经济杠杆作用。例如,美国各州普遍实行PAYT(pay-as-youthrow)制度,对居民征收固体废物收集费,促进城市固体废物产生者承担其对社会的责任;美国印第安纳州、西泽西州等对需要填埋的城市固体废物征收填埋费/税,倒逼城市固体废物的源头减量和综合利用。

  欧盟废物管理

  发展历程。20世纪80年代,欧盟废物管理由早期单纯处理转向综合治理战略,开始重视源头控制和综合利用,从而有效控制污染、回收资源,从根本上转变了废物管理的内涵。几乎所有欧盟成员国在废物管理上都经历了巨大的转变,强调减量化、资源化和无害化,并将资源化作为废物处理的最终发展目标,有效提高了物质和能源的回收利用。

  1 9 7 2年,德国颁布了《废物处理法》。随着垃圾焚烧和填埋带来的环境问题,政府环境管理政策的指导思想发生了转变,从建设更多的填埋场和焚烧厂以扩大废物处理能力转向注重废物源头减量和循环利用。1986年,德国颁布了《废物防止和管理法》,此后又于1994年颁布了《物质封闭循环与废弃物管理法》。后者强调废物首先要减量化,特别是要降低废物的产生量和有害程度;其次是作为原料再利用或能源再利用;最后只有在当前的技术和经济条件下无法被再利用时,才可以在“保障公共利益的情况下”进行“在环境可承受能力下的安全处置”。

  为增加废物回收和再利用比重,欧盟委员会特别强调废物管理中的循环经济原则和零废弃理念。目前,欧盟废物管理战略确立了“废物分级”的处理体系,即遵循“预防或减量—重复使用—循环利用—堆肥—处置”的顺序,强调资源化是废物处理的首选方式和最终发展目标;并将管理目标向物质产生的源头减量化延伸,全面且综合地考虑废物管理的每个阶段,通过对物质“从摇篮到坟墓”的整个生命周期管理,实现物质产生、流通、消费的全过程良性循环。

  法律框架和主要制度。欧盟废物管理法规体系由条例、指令、决定等构成。1975年欧盟理事会颁布的《废物框架指令》(75/442/EEC)是欧盟固体废物管理的基础,此外配套有《废油处置指令》《包装废物指令》《废汽车指令》《废物焚烧指令》《废物填埋指令》等多项专项法规。

  欧盟废物管理中不仅运用法律和行政手段,而且辅以税收、财政补贴等诸多经济手段,实现了多种政策工具的结合,从而使废物管理的各项制度得以贯彻实施。欧盟废物管理大部分是以成员国各地政府财政投入为主,结合以政府许可形式引入的社会资本这一融资渠道,为废物的综合管理提供了资金保障。对此,欧盟制定了较为全面的固体废物税收政策,如城市废物收集费和废物填埋费/税、对包装物等具有潜在环境污染的产品征收包装费/税等,有利于政府的宏观调控、促使生产者采用先进技艺,进而优化消费模式和产业结构。

  废物管理是一项系统的综合工程,需要全社会的共同努力。在欧盟,不只是政府和企业,各公民团体以及普通民众对欧盟环境法律、政策的制定均有重要影响,如在推行新的废物管理指令时,政府十分重视对公众意见的采集与反馈。欧盟较强的公众环保理念使废物分类得以充分的开展,降低了后端废物处理的难度与成本,有效实现了废物资源的再利用。

  日本废物管理

  发展历程。1 9 7 0年,日本颁布《废物处理和公共清洁法》,确立了国内废物管理的主要法律依据。20世纪9 0年代之前,日本废物管理的方式以末端处理为主。随着经济的快速增长以及相应产生的废物环境问题,日本提出了有效利用资源并循环使用的政策,其主要目的是削减处置固体废物的数量,改变“大量生产、大量消费、大量废弃”型的社会现状。2000年,日本颁布了《循环型社会形成推进基本法》,提出了建立循环型经济社会的根本原则,即在确保预防废物产生、再生资源循环利用和废物合理处置的基础上,抑制天然资源的消费、最大限度地减少环境的负荷,将并废物循环利用对策优先顺序法定化,即抑制产生、再使用、再生利用、热回收、适当处置。

  法律框架和主要制度。日本废物管理相关法律体系可以分为三个层面:第一层指基本法,即《循环型社会形成推进基本法》;第二层指综合性法律,废物合理处置和再生资源循环利用分别由《废物处理和公共清洁法》和《资源有效利用推进法》具体管理;第三层指与综合性法律配套的专项法,如图1

1 日本固体废物管理相关法律体系图

  根据《废物处理和公共清洁法》,日本将废物分为一般废物和产业废物,实行不同层级地方政府的分级管理:一般废弃物由市町村负责制定处理计划和监督管理,产业废物回收运输、处理处置行业由都道府县进行许可和指导监督。

  此外,经济政策和公众参与也是日本废物管理的重要手段。回收处理收费制度普遍应用于汽车、家电和城市废物等方面:对汽车采取预先付费方式,即在购买汽车时就预先交付报废费用,包括汽车破碎残渣、安全气囊、氟利昂的处理费;根据《家用电器再生利用法》,电视机、空调器、电冰箱、洗衣机的消费者也必须缴纳废家电处理费;城市废物方面,采取废物处理费和税并存模式,通过强制使用收费袋和处理票的方式收取生活垃圾处理费,部分地方政府还对产业废物课税。公众参与下,日本生活垃圾分类是公认的全球典范。

国际固体废物管理经验及对我国的启示

  发达国家固体废物管理的法律体系和发展模式虽然不尽相同,但是在管理理念和相关举措方面又体现出诸多相似之处。

  国际固体废物管理经验

  管理理念方面。随着经济发展以及对废物资源性看法的转变,国际公约和发达国家均表现出了由末端治理转向强调源头控制和资源保护的全过程固体废物管理的蜕变和发展。当前,发达国家固体废物管理的主要考核指标已不再是排放标准,而是固体废物的产生减少率和回收再生率,具体表现在:将固体废物管理的主要环节(源头减量、再生循环和处置)作为全过程无害化管理的重点,而不仅是处置的无害化;将源头减量作为优先手段,而不是无害处置;以资源保护或资源循环为基本目标,而不仅是污染防治。

  管理举措方面。分类分级、环境经济、公众参与等多种灵活的管理手段被普遍应用于国际公约和发达国家的固体废物管理工作,有力地保障了管理战略的有效执行和监管。例如,美国对危险废物分类和部分豁免的管理制度,美国和日本由不同层级政府部门分别管理危险废物/工业废物和一般废物的分级模式,体现了风险控制的原则,减少了危险废物管理的成本和难度;美国、欧盟和日本采用的城市固体废物处理费和税等经济政策,既为废物末端治理提供资金保障又反向作用于废物的源头减量和回收利用,实现了环境与经济发展双赢。

  国际固体废物管理对我国的启示

  推动固体废物源头减量。目前我国固体废物立法仍主要关注固体废物产生后的污染防治,停留在末端治理的思路和事后补救阶段,工业固体废物产生量仍处于高位运行阶段,固体废物管理的严峻形势并未从根本上得到解决。“源头减量”是最为经济高效、环境友好的固体废物处理方式。建议积极开展《固体法》等相关法律法规修订与完善,明确固体废物全过程管理的优先次序,落实固体废物产生者的主体责任,在工业生产环节推行清洁生产和循环经济,在居民消费和生活环节提倡绿色消费和生活,尽可能在源头减少固体废物的产生。

  强化固体废物风险防控。我国固体废物种类多,考虑到废物产生、贮存和处置现状,现有设施和技术水平以及资金投入,不可能对所有类型的固体废物进行同等管理。建议以有毒物质全过程控制为重点,对产生量大和危害性大的固体废物、产生行业和地区进行重点或优先监管,从全生命周期考虑实施“主动式”风险防控,并探索通过部分物质豁免、国家和地方政府分级管理等可控方案优化固体废物分类分级管理体系。

  运用绿色环境经济政策。我国固体废物相关环境经济政策尚不完善,未能充分发挥对环境质量改善的调控效用。环境经济政策作为一种调控环境行为的政策工具,被视为绿色发展的重要手段和核心内容。建议充分应用财税、绿色采购等多种经济手段,推动固体废物管理和综合利用产业良性发展。根据固体废物的种类、危害性、产生量和管理需求,在废物产生环节,针对某种固体废物征收环境税,促使固体废物产生者采取措施从源头减少废物产生;在废物资源利用环节,加大财税政策的支持力度,将符合条件的废物综合利用纳入劳务增值税优惠目录;在再生产品推广环节,将符合质量和环保要求的产品优先纳入政府绿色采购。

  提高公众环保意识和参与。当前我国公众的环保期盼与日俱增,参与范围和程度在扩大和加深,然而有关固体废物特别是危险废物的科学认识还相对薄弱,邻避效应已经成为阻碍部分地区废物处置设施发展的核心问题。公众的正确理解和积极参与是固体废物立法顺利实施的重要前提。建议开展形式多样的宣传教育,积极利用媒体发布等,科普固体废物相关知识,动员公众积极践行垃圾分类、废物利用等绿色生活方式;推进环境信息公开,保障公众知情权,加强社会监督;拓宽公众参与渠道,凝聚各利益相关方,形成固体废物污染治理和生态环境保护的合力。